Journal d'un avocat

Depuis le résultat du référendum irlandais, salué par Gascogne, un unique argument est répété en boucle par les adversaires de la construction européenne (que j’appelle nonistes sans rien y mettre péjoratif, j’accepte volontiers le titre de ouiste, et me refuse à voir quoi que ce soit de péjoratif quand certains d’entre eux me qualifient de oui-ouiste ou de ouistiti, je les sais trop susceptibles sur la question du nécessaire respect dans le débat public). 

Cet argument consiste à dire que ce referendum doit être regardé comme illégitime quel que soit son résultat (ou plutôt à cause de son résultat) car il y en avait déjà eu un premier il y a un an. Cela reviendrait à vouloir répéter la question jusqu’à ce que le peuple dise oui, ou alors, il n’y aurait qu’à en organiser un autre dans un an pour “faire la belle”, voire un tous les ans. C’est en fait à une violation de la démocratie et de la souveraineté irlandaise à laquelle on aurait assisté (vous verrez que ce dernier argument est contradictoire, en fait).

Il est vrai que face au triomphe du oui (participation en forte hausse, raz-de-marée en faveur du oui), la seule solution viable est de nier le résultat. C’est en quelque sorte la méthode Éric Besson appliquée au referendum : ce referendum n’existe pas, je nie votre victoire.

Apparemment frappé au coin du bon sens, cet argument ne résiste pas à l’examen. Bien que j’ai parfaitement conscience que cet argument ne prétend pas être juridique, je commencerai par examiner ce que dit le droit sur la question, car il a vocation à apporter quelque lumière, et puis c’est mon blog, on y parle droit. L’argument étant à la fois politique et moral, je finirai par répondre sur ce terrain-là.

Rassurez-vous, amis nonistes, depuis 5 ans qu’on se connaît, je ne prétends pas vous convaincre. Je sais que 5 ans après, vous continuez à véhiculer l’accusation que les traités européens visent à rétablir la peine de mort et permettre à la police de tirer sur la foule des manifestants. Je m’adresse uniquement à ceux qui pourraient se demander si votre argument n’est pas quelque peu fondé. Je ne voudrais pas qu’ils pensassent que la construction européenne soit entachée d’un péché originel.

Juridiquement, d’abord.

L’argument repose sur la prémisse que l’on aurait demandé aux Irlandais en 2008 “Êtes vous d’accord pour ratifier le Traité de Lisbonne ?” puis en 2009 : “Êtes-vous sûr que vous n’êtes pas d’accord, en fait ?”. L’erreur est facile à faire puisque c’est cette première formulation qui a été posée lors des référendums de 1992 et 2005 en France (en parlant de Maatricht et du TECE, bien sûr).

Mais ce ne fut absolument pas le cas en Irlande. 

Les Traités européens, allant toujours plus loin sur la voie fédéraliste, nécessitent chez la plupart des pays signataires une mise en conformité préalable de la Constitution pour permettre la ratification. C’est ainsi que la France s’est mise en conformité avec le Traité de Maastricht par la Loi constitutionnelle n° 92-554 du 25 juin 1992 (JO du 26 juin 1992), du Traité de Rome II dit Traité établissant une Constitution pour l’Europe par la Loi constitutionnelle n° 2005-204 du 1er mars 2005 (caduque à la suite du referendum du 29 mai 2005), et du Traité de Lisbonne par la Loi constitutionnelle n° 2008-103 du 4 février 2008. Toutes adoptées par la voie parlementaire, les referendum de 1992 et 2005 soumettant au vote la loi de ratification (il était tout à fait envisageable de soumettre au vote la loi constitutionnelle, puis laisser le parlement ratifier le traité).

La Constitution irlandaise prévoit (art. 46) que tout amendement à la Constitution doit être soumise à referendum. L’Irlande était donc obligée d’organiser cette consultation, non sur le texte du Traité, mais sur la révision de sa Constitution, préalable nécessaire à la ratification du Traité. 

C’est ainsi le 28e amendement à la Constitution qui a été soumis à referendum (deux fois, puisqu’un amendement ne prend définitivement son numéro qu’une fois adopté). Ce qui bat déjà en brèche l’argument du deuxième vote contraire à la souveraineté du peuple irlandais. S’il est une expression incontestable de la souveraineté d’un peuple, c’est celui de modifier sa Constitution. 

De plus, la lecture des deux propositions d’Amendement constitutionnel montre que ce n’est pas le même texte qui a été soumis à referendum. Jugez vous-même : lien vers la proposition de 2008, lien vers la proposition de 2009 (pdf). Peu importe, m’objecteront des voix nonistes, puisque c’est bien le même Traité qui était en jeu. Je n’en disconviens pas. Mais que l’on cesse de dire que c’est la même question qui a été posée deux fois, c’est totalement inexact. Les anglophones pourront constater que les textes sont fort différents, et que l’on est passé d’un texte purement technique et abscons en 2008 à un texte plus clair en 2009, la Constitution prenant le soin d’expliciter les transferts de souveraineté et les points sur lesquels l’État reste libre de déléguer ou non ses compétences, et ajoutant des prises de positions sur le sens de l’engagement européen du pays (nouvel article 29.4.4). Belle leçon de pédagogie politique, à méditer chez nous, soit dit en passant. 

Autre argument : “et on refait un referendum l’année prochaine ?” C’est possible, mais c’est aux Irlandais de décider, et ce serait une toute autre question qu’il faudrait poser. Il faut garder à l’esprit qu’un Traité, qu’il soit européen ou que ce soit la Charte de l’ONU ou les Conventions de Genève est un contrat. Un contrat entre États souverains, mais essentiellement un contrat. La qualité des parties contractantes, qu’on désigne toujours en langage diplomatique comme Hautes Parties Contractantes même si personne n’a jamais vu de basse partie contracter (le premier qui fait un jeu de mot graveleux en commentaires a un gage) suppose des dérogations au droit commun des contrats, que les étudiants en droit découvrent avec émerveillement en cours de droit international public. Mais le point commun est qu’un contrat se forme par la rencontre d’une offre et d’un consentement. Tant que le contractant n’a pas dit oui, pas de contrat. À la seconde où il a dit oui, il est lié par le contrat, la situation n’est plus la même. On peut dire mille fois non à un contrat, on peut dire une fois non à mille contrats, mais on ne peut dire mille fois oui à un contrat, même si on peut dire une fois oui à mille contrats. C’est clair ?

Prenons un exemple tiré du droit des contrats. Vous achetez un ordinateur PC neuf. Quand vous l’allumez, la première chose qu’on va vous demander est si vous acceptez les conditions contractuelles d’utilisation du système d’exploitation. Si vous refusez, votre ordinateur ne marchera pas. Mais vous aurez la satisfaction d’être libre face à votre écran noir. Si le lendemain, vous rallumez votre ordinateur, il vous posera la même question. Ne vous fâchez pas contre cette atteinte à votre souveraineté. Vous pouvez toujours cliquer non et contempler avec émotion votre écran noir. Le jour où vous cliquerez oui, le système d’exploitation s’installera et votre ordinateur fonctionnera. Mais vous constaterez qu’il ne vous demandera plus à chaque allumage si vous acceptez les conditions contractuelles. Inutile : vous les avez acceptées et êtes lié par elles. 

Par contre, supposons qu’un jour, le programme connaisse un tel changement que les conditions contractuelles en sont modifiées (c’est le cas lors de la mise à jour d’un service pack, par exemple). Vous devrez accepter cette modification pour l’installation du service pack, sinon, rien ne se fera. 

Loin de moi l’idée de dire que l’UE s’apparente à Windows (de fait, le pragmatisme, l’esprit communautaire, et la nécessité d’être soi même technicien pour comprendre comment ça marche sans jamais y arriver tout à fait l’apparente plutôt à Linux). Et pour ceux qui pourraient m’objecter que refuser d’installer un service pack n’a jamais empêché de continuer à utiliser son ordinateur comme si de rien n’était, je précise qu’il y a une différence essentielle : le contrat de mon exemple est un contrat bilatéral, liant l’utilisateur à l’éditeur du logiciel. Un traité européen, c’est un contrat à 27 parties, et il faut 27 oui pour que tout changement entre en vigueur. Un peu comme si même après avoir cliqué oui, il fallait que votre voisin du dessus accepte lui aussi le service pack pour qu’il s’installe sur votre ordinateur. Il n’est pas possible d’appliquer Lisbonne à 26 et laisser l’Irlande appliquer le traité de Nice puisque le nombre de commissaires, de députés et les règles de prise de décision collectives ne sont pas les mêmes. 

Donc un referendum l’an prochain ne viserait pas à savoir s’il faut ratifier Lisbonne : cela revient à demander s’il faut promulguer à nouveau une loi en vigueur. Il poserait uniquement la question du retrait de l’Irlande de l’Union Européenne, mais ne saurait abroger le traité de Lisbonne à l’égard des 27 ou même de la seule Irlande. Si on me demande mon avis, je n’ai aucune objection. Les résultats de vendredi dernier me laissent serein sur la réponse qui serait apportée. 

Voilà pour la partie juridique.

Politiquement et moralement, maintenant. 

Je laisse de côté le fait que, comme en France en 2005, les débats n’ont pas porté sur le sens des réformes proposées dans le Traité dont la ratification était ainsi rendue possible mais entre autres sur la crise, l’avortement, la neutralité et le mariage homosexuel (pour avoir suivi la campagne dans la presse irlandaise, je vous assure que le nouveau système de majorité qualifiée, un point pourtant essentiel du traité de Lisbonne, n’a jamais été abordé dans le débat public). C’est le travers de ce genre de referendum sur des textes techniques. 

Je laisse également de côté le fait qu’il y a eu des précédents qui à l’époque n’ont pas provoqué tant d’indignation vertueuse : le Danemark a revoté sur Maastricht le 18 mai 1993 (oui à 56,7%, participation 86,5%) après un rejet le 2 juin 1992 (non à 50,7%, participation 83,1%) et, déjà, l’Irlande avait rejeté Nice le 7 juin 2001 (53,87% de non, participation 34,79%) avant de l’approuver le 19 octobre 2002 (oui à 62,89%, participation 49,47%). 

Il s’agit simplement de se demander ce qui interdirait à un peuple de s’exprimer à nouveau conformément à sa Constitution ; pourquoi quand il donne une réponse, il lui serait interdit de s’exprimer à nouveau sur la question, et tout changement d’avis forcément illégitime, au nom de la démocratie, ce qui serait pour le moins paradoxal.

C’est là que je vais expliquer pourquoi invoquer simultanément la démocratie et la souveraineté est contradictoire. Cette confrontation est actuellement au cœur du débat européen. 

À ce jour, tous les pays européens sauf l’Irlande ont ratifié le Traité¹. Un pays de 6 millions d’habitants bloque un processus approuvé par un ensemble de 500 millions². On ne peut qualifier cette situation de démocratique : la démocratie n’est pas la dictature de la majorité, mais c’est encore moins celle de la minorité. Par contre, elle respecte la souveraineté des peuples : rien en se fait si tout le monde n’est pas d’accord. Lisbonne vise à basculer dans un fonctionnement où la majorité qualifiée au Conseil devient la règle, majorité qualifiée qui est fixée non plus en nombres de voix par État (ce qui devait être négocié à chaque Traité) mais par une règle proportionnelle s’adaptant automatiquement en cas d’élargissement (double majorité d’au moins 55% des États membres, représentant 65% des citoyens). Imposer à un État une décision prise à la majorité, c’est démocratique, mais c’est contraire à sa souveraineté. Mais invoquer les deux simultanément est contradictoire. Ajoutons qu’une procédure de révision des traités est institué pour simplifier et alléger.

— Le peuple ne sera plus consulté ?

Si. C’est la négociation des changements qui est simplifiée mais chaque État membre restant souverain, ces changements devront être approuvés par eux selon leurs règles internes. Mais les révisions des constitutions des États membres seront plus rares, Lisbonne ayant nécessité une mise en conformité durable, et seule une telle révision imposant un referendum en Irlande. 

— Nous sommes donc pieds et poings liés face à l’Europe dominatrice ?

Non, il y a des clubs spécialisés pour ça. L’article 50 du futur TUE tel que modifié par Lisbonne prévoit également une procédure de retrait d’un État de l’Union. Elle est extrêmement simple puisqu’elle est mise en route par la notification de sa décision par l’État concerné au Conseil Européen, décision qui doit être prise conformément à ses règles constitutionnelles internes (en France, cela supposerait une révision de la Constitution). Un bon argument pour les nonistes d’être favorables à Lisbonne, soit dit en passant. 

— Pourquoi n’a-t-on pas fait un referendum le même jour dans toute l’Europe pour approuver Lisbonne ?

Ça aurait eu de la gueule, mais cela posait un problème. La Constitution allemande ne permet pas le referendum. Un précédent démocratique malheureux. Je crois que la Constitution belge non plus. De plus, quid si tous les pays votaient oui sauf Malte ? Au nom de la démocratie, les 400.000 maltais l’emportent sur les 500.000.000 d’européens ? 

Les nonistes ont en effet un avantage décisif : il leur suffit d’un non pour l’emporter, quand il faut 27 oui aux ouistes. Je comprends leur goût pour la situation actuelle, et leur regret qu’elle prenne fin ; je leur demande juste de cesser d’appeler cet avantage démocratie.